Административное право и его функции

Введение
Актуальность темы работы обусловлена тем, что в современной административно-правовой науке вопросам исследования функций должного внимания не уделяется, фундаментальные исследования, отражающие понятие, особенности, виды основных направлений правового воздействия на административные общественные отношения практически не проводятся.
Анализ функций административного права в настоящее время требует современной оценки и переосмысления. При наличии дискретных обращений исследователей к вопросам о функциях административного права, их классификации в большинстве случаев они ограничиваются рамками раздела учебного издания или вовсе не упоминаются в них.
Объектом данной работы являются общественные отношения, возникающие в связи с функциями административного права.
Предметом работы являются нормы действующего законодательства, регулирующие функции административного права, практика их применения, а так же научная и учебная литература по теме работы.
Целью настоящей работы является изучение функций административного права.
Задачами работы ставится:
• рассмотреть значение административного права;
• дать характеристику функций административного права;
• исследовать современное административное право и его функции;
• определить перспективы развития функций административного права.
Нормативно-правовой основой данной работы является Конституция Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях РФ и другие нормативные правовые акты.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.
1. Административное право и его функции
1.1. Административное право
Административное право является одной из наиболее объемных отраслей российского законодательства, охватывающей большую часть публично-правовых отношений в обществе. Но при этом оно остается некодифицированной отраслью права, что усложняет правоприменение. Кодификация административного права позволит ликвидировать ряд пробелов правового регулирования, систематизирует и упростит реализацию права, что, в свою очередь, будет способствовать обеспечению законности и национальной безопасности.
Вопросы кодификации административного права рассматривались как советской, так и современной правовой наукой. Однако данная тема обычно рассматривалась узко, в ключе частичной кодификации, направленной на систематизацию лишь отдельных институтов административного права: законодательства об ответственности, законодательства о нормативных правовых актах. Но обычно акцент делался на институте ответственности, что отражало сложившийся взгляд на административное право как на механизм принуждения граждан, а не защиты их прав. Такой подход практически приравнивает административное право к уголовному.
В 2014 году был разработан и внесен в Государственную Думу проект Административного кодекса Российской Федерации (общая часть) (законопроект N 630089-6). Однако данный акт, вопреки своему названию, также был призван регулировать только сферу административной ответственности.
Несоответствие названия и содержания данного законопроекта указывает на преобладание репрессивной концепции административного права в российском правосознании, в соответствии с которой оно является «продолжением» уголовного права.
Идеологом противоположной концепции выступает Ю.А. Тихомиров, который призывает делать акцент на регулятивно-обеспечивающую роль административного права в реализации функций государства.
Представляется, что функцией административного права в правовом государстве является защита граждан от произвола со стороны органов государственного управления, и оно должно развиваться в сторону регулирования, а не репрессии.
Думается, что проблему несистемности административного права возможно решить лишь путем принятия закона, максимально охватывающего сферу публичных отношений, устанавливающего все основные положения отрасли административного права.
Как отмечает П.И. Кононов, в административном законодательстве сложно разработать единый кодекс, который бы включал в себя все административно-правовые нормы, поскольку административное право регулирует очень широкий спектр отношений, однако есть юридико-техническая возможность разработки и принятия базового федерального закона в виде основ административного законодательства Российской Федерации, основ, где должны быть предусмотрены общие положения, основы административного права.
Принятие в 2015 году Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) не решило данную проблему. В связи с тем, что на практике часто сложно определить, относятся ли те или иные отношения к административно-правовым или гражданско-правовым, а также неясен порядок разрешения возникших споров, Верховным Судом Российской Федерации была направлена для сведения информация по категориям гражданских дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции в исковом порядке.
В данном письме содержится перечень из 32 категорий дел, которые следует рассматривать в исковом порядке. Однако большинство указанных в данном перечне правоотношений являются отношениями неравенства. Одной из сторон в таких отношениях выступает властный субъект - публичный орган (орган исполнительной власти, орган местного самоуправления либо внебюджетный фонд), от произвола которого и призвано защищать административное судопроизводство. К таким делам относятся, например, дела о признании недействительными (незаконными) предписаний Государственной инспекции труда, дела о признании недействительными (незаконными) решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об отказе в назначении пенсии, о прекращении выплаты пенсии, доплаты к пенсии, о перерасчете пенсий за выслугу лет государственным гражданским служащим.
Решить рассмотренную проблему возможно путем законодательного закрепления критериев административных и иных публичных правоотношений. Такими критериями должны быть участие в отношениях публичного органа, а также их неравенство.
Помимо закрепления понятия административных и иных публичных правоотношений целесообразно также законодательное закрепление ряда определений понятий, общих для всех сфер государственного управления. Так, необходимо закрепление понятия «публичного органа» либо «органа публичного управления», поскольку представителем власти, а значит, и субъектом административных правоотношений могут выступать не только органы государственной власти и местного самоуправления, но и другие субъекты (Центральный банк Российской Федерации, внебюджетные фонды).
Также представляется необходимым законодательное закрепление дефиниции административного договора. Необходимо закрепить круг вопросов, подлежащих договорному регулированию, классификацию административных договоров, требования к форме административного договора, основания признания договора недействительным, последствия несоблюдения договора, подсудность споров, связанных с административными договорами, сроки исковой давности и другие положения.
Помимо рассмотренных выше проблем, принятие АК РФ позволит ликвидировать ряд пробелов действующего законодательства.
Из этих пробелов наиболее существенным представляется отсутствие общих принципов административного права, поскольку установление таких принципов способствовало бы ликвидации остальных пробелов правового регулирования в сфере государственного управления.
Среди данных принципов, в частности, необходимо законодательно закрепить принцип единства административной практики. Реализация этого принципа тесно связана с принципом открытости деятельности органов исполнительной власти. В настоящее время лишь часть органов государственного управления открыто публикует свои правоприменительные акты. Необходимо на законодательном уровне установить обязанность органов государственного управления публиковать все свои решения, кроме тех, которые содержат охраняемую законом информацию (государственную тайну и другие сведения).
В основополагающем нормативном правовом акте следует раскрыть общие для отрасли вопросы: возможность применения аналогии закона и аналогии права, возможность применения обычая в административных правоотношениях, актов официального толкования, правила о действии административного законодательства во времени.
Частично ст. 15 КАС РФ раскрывает эти вопросы, но данная статья распространяется только на правоприменение судей, и административная юстиция не охватывает все сферы административных правоотношений.
Исходя из всего вышеизложенного можно сделать вывод о том, что позитивная кодификация административного права позволит ликвидировать существующие пробелы правового регулирования действующего законодательства.


1.2. Характеристика функций административного права
Понятие и содержание функции права во многом зависит от его структуры, целей, задач. Всякая попытка исследовать эту проблему без обращения к изучению конкретного содержания правового регулирования на уровне отрасли, подотрасли, института или особенностей иной группы норм будет малоэффективной. Изучать абстрактные юридические понятия, используя для этого подобные им абстракции, крайне сложно. Любое категориальное понятие как абстракция является обобщением проявления закономерностей в ее частном проявлении. Следовательно, уточнение понятия функции права следует искать в анализе практики отраслевого, в т.ч. административно-правового, регулирования, нормотворческой деятельности. Не следует пренебрегать их диалектическим единством.
Административное право, будучи элементом российской правовой системы, основывается на общеправовых дефинициях, в т.ч. в вопросах понятия функций, выделения их видов, методов и форм реализации, поскольку функции элементов отраслей производны от функций системы в целом.
Функции административного права в известной степени конкретизируют общие функции права, привнося специфику, свойственную регулированию управленческих отношений. Очевидно, что соответствующее влияние не является односторонним, особенности правового регулирования отношений в сфере государственного управления, административно-правового механизма, задач, стоящих перед административно-правовым регулированием, оказали воздействие на формирование общеправовых категорий теории функций, особенно в вопросе выделения так называемых их «неосновных видов». Исследователи-теоретики всякий раз обращаются за доказательствами верности предлагаемой ими научной парадигмы к отраслевым, в т.ч. административно-правовым, характеристикам, подтверждая диалектическое, неразрывное единство «целого и его частей».
Функции отрасли обусловливают значение административного права и его роль в установлении административных правоотношений, отражают природу и роль управленческих общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования исполнительной власти.
Содержание функциональной направленности административного права в рыночных условиях существенно изменилось в сравнении с трактовкой этого вопроса в советский период. Функции административного права, безусловно, отражают и подчеркивают его специфику. В них преимущественно проявляются свойства, присущие прежде всего этой отрасли. Современное административное право должно максимально полно учитывать публичные интересы, обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц, что должно находить отражение в характеристиках его функций.
По мнению Л.Л. Попова, Ю.И. Мигачева, С.В. Тихомирова, функции административного права определяются назначением отрасли как регулятора общественных отношений в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления). А.П. Алехин, в свою очередь, также обращает внимание на то, что функция (им выделяется только регулятивная) административного права выражает назначение отрасли и особенности предмета регулирования.
Анализ общетеоретических, административно-правовых позиций относительно определения категории «функции права», «функции административного права», соответственно, приводит к выводу о существовании следующих основных подходов к их определениям: во-первых, функция права - это основные направления правового воздействия; во-вторых, функция права - социальное назначение права; в-третьих, происходит объединение указанных позиций. Т.Н. Радько исходит из понятия функций в праве, при некоторых нюансах, как общепринятой категории: «...это определяемое сущностью и социальным назначением основное направление воздействия права на общественные отношения».
Представляется, что приведенная точка зрения может рассматриваться как исходная в части уточнения понятия современного административного права, поскольку основные направления правового воздействия на управленческие общественные отношения и поведение их участников всегда осуществляются в соответствии с социальным назначением административного права и его сущностью. Анализ основных направлений административно-правового воздействия требует изначально определить (уточнить исходя из модификации внешних условий существования системы) социальное назначение современного административного права, поскольку «функция - это целеустремленное действие права по руслу, указанному социальным назначением».
В административном праве зачастую в качестве основных выделяются регулятивная и охранительная функции. По мнению Ю.Н. Старилова, критерием их выделения является учет структуры общей части административного права. В них проявляется сущность административно-правового регулирования отношений в области публичного управления, осуществляемого для решения задач исполнительной власти. За основу классификации регулятивной и охранительной функций в административно-правовой литературе также предлагается брать назначение административного права как регулятора общественных отношений в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления).
Коллектив авторов одного из учебников по административному праву, не определяя критерия классификации функций административного права, предлагает также выделять «довольно скромный перечень функций...» (охранительную и регулятивную